Le budget de l’Union européenne, entre
fonction intégrative et inertie
Le budget européen, avec les politiques communes
qu’il finance, a une fonction éminemment
intégrative. Le rapport MacDougall, dans les années
70, envisageait une intégration des finances publiques
parallèle à celle des marchés et à l’unification
monétaire. Il proposait d’allouer entièrement
la fonction défense au niveau européen,
ce qui aboutissait à un budget européen
de l’ordre de 2 % du PIB communautaire. Il envisageait
au-delà une évolution vers un stade « pré-fédéral » dans
lequel le budget européen atteindrait 5 à 7
% du PIB.
Une telle évolution n’apparaît guère
probable aujourd’hui. Malgré l’union
monétaire, elle n’a pas vu le moindre commencement
de réalisation. Le budget européen ne représente
que 1 % du Revenu national brut (RNB) de l’Union
européenne. Six parmi les principaux pays « contributeurs
nets » du budget communautaire (Royaume-Uni, Allemagne,
France, Pays-Bas, Autriche, Suède) abordent d’ailleurs
la négociation des prochaines perspectives financières
avec l’exigence que cette limite ne soit pas dépassée
dans l’avenir.
Le budget européen est caractérisé par
une forme d’inertie liée à la sédimentation
des politiques communes mises en place depuis les années
50, au point que le rapport Sapir a parlé de « relique
historique ». Le risque est grand aujourd’hui
qu’un budget communautaire trop faible aboutisse à une
re-nationalisation des politiques communes construites
au fil du temps, ou bien ne dégage pas suffisamment
de moyens pour muscler les politiques apportant une véritable « valeur
ajoutée » à l’action européenne.
La dynamique de la construction européenne serait
alors brisée.
Or l’Union se trouve confrontée, du fait
de l’élargissement à l’Est, à un
défi de solidarité sans précédent
dans son histoire. L’extension de la politique
agricole et de la politique régionale aux nouveaux
Etats membres va peser considérablement sur le
budget, alors même que les pays contributeurs de
l’Ouest sont confrontés à une faible
croissance et à des déficits publics élevés.
Si l’Europe ne parvient pas à relever ce
défi de la solidarité, comment pourra-t-elle émerger
comme un acteur fort sur la scène internationale
?
Pour les années 2004-2006, la négociation
de l’élargissement a permis de contenir
la dérive budgétaire. Mais pour les perspectives
financières 2007-2013 tout sera remis à plat,
même si certaines décisions anticipent déjà le
résultat de la négociation (notamment le
plafonnement, décidé en 2002, des dépenses
agricoles de marché).
Les questions en débat
Trois dimensions majeures doivent être prises
en compte dans la réflexion sur l’avenir
du budget européen : le volume et l’allocation
des dépenses ; l’équité du
partage de la charge financière ; le lien avec
le pacte de stabilité et de croissance.
Volume et allocation des dépenses
La Commission européenne a déposé en
février 2004 ses propositions pour les perspectives
financières 2007-2013. Elle envisage un budget
qui atteindrait 1,15 % du Revenu national brut de l’Union
en crédits de paiement (contre 1 % en 2003). En
crédits d’engagement, le plafond serait
de 1,24 %, ce qui fausse quelque peu la perception :
ce sont les dépenses payées qui déterminent
le calcul des contributions des Etats sur une année
donnée, mais les dépenses engagées
donnent presque toujours lieu à des paiements
ultérieurs.
Les propositions de la Commission vont plutôt
dans le bon sens. Elles prévoient, suivant au
moins partiellement les recommandations du rapport Sapir
de l’été 2003, d’accroître
les dépenses de compétitivité (recherche, éducation,
infrastructures…), qui devraient tripler d’ici à 2013.
Les dépenses agricoles de marché seraient
plafonnées, conformément à l’accord
de Bruxelles de 2002, et leur part relative dans le budget
total devrait donc diminuer. Compte tenu de la proportion
croissante des aides qui seront versées aux agriculteurs
des nouveaux Etats membres, cela veut dire aussi que
les agriculteurs des anciens Etats membres seront de
moins en moins aidés. La Commission prévoit
enfin une politique régionale large qui assure
un effort de solidarité significatif en vue d’accélérer
le rattrapage économique des nouveaux Etats membres,
mais qui continue d’aider aussi les autres régions
de l’Union européenne.
Partage de la charge et équité
Le problème de l’équité du
partage de la charge entre pays « riches » sera
une dimension importante de la négociation. La
logique de solidarité financière, qui était à l’origine
un des principes fondateurs de la Politique agricole
commune, s’est perdue depuis qu’en 1984 le
Royaume-Uni a obtenu un « chèque » pour
réduire sa contribution. L’Allemagne a obtenu
dès cette époque une ristourne sur le financement
du chèque britannique (un « rabais sur le
rabais »). En 1999, la part de quatre Etats fortement
contributeurs nets (l’Allemagne, les Pays-Bas,
la Suède, l’Autriche) dans le financement
du chèque britannique a été diminuée.
Ce sont aujourd’hui la France et l’Italie
qui financent principalement ce chèque.
La notion de « solde net » (i.e. la différence
entre la contribution d’un Etat membre au budget
communautaire et ce qu’il en reçoit au titre
des politiques communes) peut être discutée
d’un point de vue philosophique, économique
et comptable et doit être maniée avec prudence.
L’intérêt des Etats membres dans le
financement de l’Union européenne ne saurait
se réduire à la seule mesure des « soldes
nets » et doit prendre en compte tous les avantages
retirés de la construction européenne.
Malgré tout, les soldes nets sont les principaux
indicateurs de l’intérêt des Etats
dans la négociation budgétaire.
D’après nos simulations, plusieurs pays
se retrouveraient, dans le scénario de la Commission
européenne, contributeurs nets du budget européen
entre 0,6 et 0,8 % de leur RNB à l’horizon
2013. Le Royaume-Uni demeurerait, en l’absence
de correction, le principal pays contributeur net en
raison de son faible retour sur la politique agricole
et la politique régionale. Mais le maintien de
son chèque le mettrait dans une situation exagérément
favorable alors même qu’il est désormais
(contrairement au passé) un pays dont la richesse
par habitant dépasse largement la moyenne européenne.
En l’état actuel, la France apparaît
comme le principal pays pénalisé par le
maintien du chèque britannique.
Si l’on remplaçait le « chèque
britannique » par un mécanisme de correction
généralisé, comme l’envisage
la Commission européenne, les soldes nets négatifs
pourraient être arasés à un niveau
compris entre 0,5 et 0,6 % du RNB des principaux pays
contributeurs nets. Une autre option consisterait à écrêter
purement et simplement les soldes nets à 0,5 %
du RNB, et à rembourser le dépassement
aux Etats. Ces mécanismes correcteurs ont l’inconvénient
principal de brouiller la lisibilité politique
du financement de l’Union. Le budget européen
risque d’apparaître de plus en plus comme
un « compte en banque » où chacun
cherche à reprendre ce qu’il donne, au lieu
d’exprimer une identité politique, une solidarité et
une capacité d’action commune au niveau
européen.
Or la solidarité exprimée par la politique
régionale est une nécessité. L’expérience
des pays de la « cohésion » (Irlande,
Grèce, Espagne, Portugal) depuis 1988 a montré que
les aides structurelles, dans la mesure où elles
sont accompagnées de bonnes politiques macro-économiques,
peuvent contribuer au processus de rattrapage des Etats,
et dans une moindre mesure des régions. Les nouveaux
Etats membres partant d’un niveau relativement
plus bas, il est important de maintenir une politique
régionale forte. On peut cependant discuter du
niveau souhaitable de solidarité budgétaire
(la fonction re-distributive des finances publiques),
et de l’utilité de saupoudrer les crédits
partout au lieu de les concentrer sur les pays les plus
pauvres.
Budget européen et fonctions de stabilisation
et de redistribution des dépenses publiques
La question de la solidarité et de l’équité doit être
mise en regard de la théorie économique
du fédéralisme budgétaire, qui a
montré l’intérêt de centraliser
au niveau fédéral les fonctions de stabilisation
et de redistribution des finances publiques, et de décentraliser
la fonction d’allocation (financement des biens
publics).
En l’absence de gouvernement fédéral
européen, c’est le pacte de stabilité qui
assure la fonction de stabilisation macro-économique
au sein de l’union économique et monétaire
; mais ce pacte a pour effet d’accroître
le risque de déconstruction de l’Europe
en donnant la priorité à la lutte contre
les déficits par rapport à l’effort
de redistribution envers les nouveaux Etats membres.
Il est quelque peu contradictoire de demander aux Etats
contributeurs un effort budgétaire significatif
pour financer l’Union, tout en exigeant d’eux
le strict respect des critères du pacte limitant à 3
% le niveau des déficits publics.
C’est la raison pour laquelle il conviendrait
d’intégrer les politiques budgétaires
menées au niveau national et au niveau européen.
La position budgétaire totale de la zone euro
pourrait être définie au niveau central,
sa répartition entre Etats membres (qui assurent
principalement la fonction d’allocation) étant
faite par quotas et par l’échange de « permis
de déficits » afin de répondre aux
chocs asymétriques. Une telle évolution
devrait aller de pair avec un renforcement de l’intégration
politique européenne (définition de la
position budgétaire agrégée de l’Union
par « codécision » du Parlement européen
et du Conseil européen, sur proposition de la
Commission).
Il est important aussi de définir au niveau européen
l’allocation des « biens publics européens » que
sont la gestion de l’UEM (le taux d’intérêt,
le taux de change, la surveillance de l’inflation,
la position budgétaire agrégée)
mais aussi les politiques communes comme la politique
agricole, la politique régionale, la politique
extérieure et de défense. Il serait logique
qu’un budget européen voté démocratiquement
pour financer des biens publics européens puisse être
financé par un impôt européen (combinant
par exemple différentes ressources fiscales européennes
: droits de douane, taxe sur l’énergie,
TVA, impôt sur les sociétés). L’avènement
de la démocratie dans nos Etats nationaux a été étroitement
lié au consentement à l’impôt.
La mise en place d’un système budgétaire
fédéral va de pair avec l’approfondissement
politique et démocratique de la construction européenne.
Tout cela n’est pas incompatible avec la maîtrise
des finances publiques, le plafond de ressources propres
pouvant être maintenu à un niveau égal
ou légèrement supérieur à 1,24
% du RNB communautaire.
Pour avancer dans cette direction, on peut se demander
si la politique européenne de défense commune,
qui se trouve être en plein développement
sur le double plan institutionnel et capacitaire, n’offre
pas actuellement une réelle opportunité.
La création d’une véritable assise
budgétaire pour la défense européenne
permettrait en effet à la fois de renforcer l’intégration
des moyens européens en matière de défense
(notamment dans le domaine de la recherche et de l’acquisition
d’armements), de renforcer la fonction défense
de l’Union européenne (outil essentiel pour
gérer les crises et affirmer son rôle stabilisateur
dans le monde), et de produire un « bien collectif » au
niveau européen. Le renforcement du poids de l’Union
européenne sur la scène internationale,
la défense et l’affirmation de son identité vis-à-vis
de l’extérieur, ne constituent-ils pas là un
bien collectif idéal ?
Scénarios alternatifs aux propositions de la
Commission européenne
Dans le cadre de ces réflexions, trois scénarios
alternatifs aux propositions de la Commission sont développés.
Scénario « conservateur »
Le scénario « conservateur », qui
est aujourd’hui le plus probable au regard des
positions de négociation en présence, est
fondé sur la contrainte budgétaire de 1
% du RNB et sur les acquis des politiques communes. Il
préserve au maximum la politique agricole et la
politique régionale telles qu’elles existent
actuellement. Ce n’est pas le scénario le
plus souhaitable, parce qu’il conduit à sacrifier
les dépenses de compétitivité nécessaires à l’avenir
de l’économie européenne.
Scénario « compétitivité-solidarité »
Le scénario « compétitivité – solidarité »,
qui se situe également au niveau de 1 % du RNB,
sacrifie une partie de la politique régionale
(l’objectif 2, destiné aux anciens Etats
membres) pour concentrer l’effort sur les dépenses
de compétitivité et sur les aides aux régions
les plus pauvres de l’Union européenne (principalement
situées dans les nouveaux Etats membres, mais
comprenant également quelques régions des
anciens Etats membres, y compris celles qui cesseraient
d’être éligibles mais bénéficieraient
d’une aide transitoire – « phasing
out » statistique). Ce scénario ne règle
pas le problème des « soldes nets »,
et appellera comme le scénario précédent
la généralisation d’un mécanisme
correcteur en substitution du chèque britannique.
Scénario « biens publics européens »
Le scénario « biens publics européens » prend
le parti d’un plafond à 1,15 % du RNB et
crée un « fonds défense » qui
serait principalement géré par l’Agence
européenne de défense et qui permettrait,
sur la base du principe d’additionnalité,
de développer la politique européenne de
sécurité et de défense (recherche,
communautarisation des dépenses d’opérations
extérieures, programmes d’armement développés
en commun, etc.). Dans ce scénario, la politique
régionale serait réduite mais continuerait à bénéficier à l’ensemble
des régions de l’Union. Le niveau des dépenses
agricoles resterait plafonné comme dans les autres
scénarios.
L’avantage du « fonds défense » est
qu’il bénéficierait nettement aux
pays contributeurs que sont le Royaume-Uni, la France,
et à un moindre degré l’Allemagne,
qui sont les trois pays payant le plus pour leur défense,
et donc pour celle de l’Union. Si l’on prenait
en compte les économies budgétaires qui
seraient réalisées dans les budgets de
défense des Etats membres grâce à la
mise en place du « fonds défense »,
le calcul des « soldes nets agrégés » dans
le scénario « biens publics européens » aboutirait à une
relative convergence vers un niveau de 0,4 à 0,5
% du RNB pour les principaux pays contributeurs, ce qui
rendrait théoriquement envisageables la suppression
du chèque britannique et la mise en place à terme
d’un « impôt européen ».
L’effort de solidarité envers les pays les
plus pauvres de l’Union européenne ne serait
pas très différent de ce qu’il est
dans les autres scénarios.
Ce dernier scénario « biens publics européens » n’est
peut-être pas le plus réaliste à l’échéance
de la prochaine négociation budgétaire,
mais il n’est pas le moins prometteur pour l’avenir.
Il montre une direction alternative à la renationalisation
des politiques communes et à la généralisation
du chèque britannique. Sans viser l’accroissement
irréaliste du budget communautaire, il permet
de surmonter les défis de l’élargissement
par un surcroît d’intégration et d’efficacité au
niveau européen, et de muscler un projet commun à 25
ou plus.
Si l’on ne veut pas que la négociation
s’enferme dans le « cercle vicieux » du
juste retour comptable, il faut dégager un horizon
combinant l’accroissement modéré du
budget communautaire, le renforcement des « biens
collectifs européens », une meilleure coordination
des politiques budgétaires dans la zone euro,
la relativisation des écarts de soldes nets entre
pays riches, et la mise en place d’un impôt
européen voté démocratiquement.
Alors on sortira de cette négociation par le haut
et on déclenchera un « cercle vertueux » confortant
la construction européenne au lieu de la miner.
